연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
산재발생보고제도 개편방안에 관한 연구
- 연구책임자
- 조흠학
- 수 행 연 도
- 2016년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , Ⅰ. 연구제목 산재발생보고제도 사례조사 및 개편방안 Ⅱ. 연구 필요성 및 목적 ○ 기존의 요양급여 신청서 등으로 보고의무를 갈음해오던 것을 폐지하고 요양급여 신청과는 별개로 산업재해조사표 제출 의무를 사업주에게 부과한 취지는 보고제도 원래의 목적을 달성하기 위함이며, 이것은 산재의 현황과 원인을 정확하게 파악하고 당해 사업장에서 동일 또는 동종 재해의 재발방지 대책을 수립하는 것은 물론 향후 재해예방을 위한 국가의 산업안전보건 정책 수립에 반영하기 위한 목적으로 제도화 된 것임. ○ 그러나 산재 발생에 관해 그 사실을 숨기기 위해 의도적으로 산업재해조사표를 제출하지 않는 은폐행위 및 제출은 하지만 허위 내용을 기재하여 제출하는 위장행위(이하 ‘산재은폐’라 함)가 만연하면서 적절한 산업안전보건 예방정책 수립이 차단되거나 또는 왜곡된 산재예방 대책이 결정되는 등 재해근로자에 대한 적절한 보호 및 산업안전보건 행정의 효율적인 운영이 저해되는 등 부작용이 초래되고 있음. 다른 한편 홍보나 교육의 미흡으로 인한 인식부족 등으 로 근로복지공단에 요양신청만 하고 별도로 산업재해조사표를 제출하지 않는 사안까지 있어 산재발생보고제도의 근본 취지가 흔들리고 있음. 따라서 부주의로 인한 보고의무 위반을 포함한 산재은폐 행위를 방지하기 위해서는 산재 발생보고제도와 산재허위보고 및 미보고 간의 인과적 관계를 분석하여 보고제도 취지에 부합하는 합리적이고 실효적인 개선방안이 마련되어야 할 것임. ○ 산재발생보고제도 사례조사 및 개선방안에 관한 연구과제 수행 목표는 연구필요성 및 목적에서 제기된 문제에 대한 타당성을 검토하는 과정이며, 연구의 1차적 목표는 선행연구로서 각종 문헌조사를 실시하며 이후 산재은폐 사례실태조사를 통해 산재은폐 실태파악 및 원인을 분석하여 효과적인 대응방안 마련을 위한 기본적 전략 수립이며, 2차적 목표는 산재발생보고제도 운영상의 실효성을 확보하기 위한 제도적 그리고 입법정책적 개선방안 수립이 되어야 함. ○ 이와 같이 산재발생보고제도의 목표가 산재발생과 그 원인의 정확한 분석을 통해 사업주의 적절한 재발방지대책을 수립하고 있음. 그러나 현장에서는 산재발생보고를 하지 않고 사업주의 비용이나 건강보험 재원으로 산재를 처리하는 은폐현상이 만연하여 국가 산업안전보건 예방정책의 실효성이 약화되는 심각한 부작용을 유발하고 있음. ○ 따라서 본 연구의 목적은 현행 산재발생보고제도의 운영 실태에 대한 조사연구를 통해 문제점을 분석하고 이를 통해 원활한 제도 정착과 산재은폐 근절을위해 종합적인 개선방안을 모색하고자 함 Ⅲ. 연구 내용 및 방법 1. 연구내용 ○ 현행 산재발생보고제도 문제점 분석을 통한 원활한 제도정착과 산재은폐 근절 위한 종합적인 산재발생보고제도 개편 방안 마련 - 산재발생보고 기간 도과시 즉시 과태료를 부과하기 보다는 시정명령 등을 통한 방안 마련 ○ 연간 산재발생보고 대상 재해 건수를 추정하는 방법 도출 포함 ○ 산재은폐 사례실태조사, 관계 전문가협의 등을 통하여 합리적인 처벌방안 도출 - 실제 사업장에서 산업재해 발생을 보고하지 않은 경우, 산재은폐에 해당되는 구체적인 요건 도출 - `15년 연구원 연구과제 산재은폐에 대한 처벌방안 을 중심으로 처벌 방안마련 ○ 산재미보고 적발 사업장 중 산재보험료를 할인 받은 사업장 사례를 분석하고, 할인액 환수에 대한 이론적 근거 및 환수방안 마련 - 산재보험료를 할인받은 사업장이 산재미보고로 적발된 경우에 산재보험료 할인액 환수방안 마련 ○ 재해발생시 근로자 보호 방안 및 산재은폐 방지를 위한 사업장 응급환자 발생 시 효과적인 이송체계를 마련 2. 연구방법 ○ 문헌 조사를 통한 연구 ○ 현 산재발생보고제도의 문제점 파악을 위한 현장 조사 ○ 산재보험 개별실적 요율제 조사 관련 현장 실태 조사 ○ 사업장 응급환자 이송체계 연구를 위한 현장 조사 Ⅳ. 연구 결과 ○ 연간 산재발생보고 대상 재해건수 추정하는 방안 - 산재발생 보고 대상이 되는 전체 재해 건수에 대한 추정은 산재발생 보고제도가 산재발생 상황을 얼마나 충분히 정확하게 보고했는지에 대한 성과평가의 필수적 요소 - 전체 산재건수 추정하기 위한 조사방법으로서 우리나라에서 연간 산재발생보고 대상 재해 건수를 추정하기 위해서는 먼저 전국 규모의 대표성이 있는 표본으로 추출된 노동자를 대상으로 지난 1년간 산재발생보고 대상 재해를 경험했는지를 설문조사를 실시하여 그 응답 결과로부터 추정하는 방법이 가능함. 산재발생보고 대상 재해의 발생 건수를 추정하기 위한 부가조사의 대상으로 현재 실시되고 있는 조사로 지역별고용조사, 경제활동 인구조사, 근로환경조사를 검토해 볼 수 있으며, 이 가운데 근로환경조사를 현재보다 좀 더 적극적으로 활용하는 것이 바람직함. ○ 산재발생보고 촉진 대책의 확립과 추진 - 시정권고나 처벌은 산재은폐나 미보고가 발각된 뒤 취해지는 사후적 조치에 불과함. 산재은폐가 이루어지기 이전에 산재은폐를 방지하기 위한 노력의 일환으로 산재발생 보고를 촉진하는 체계적인 대책을 확립 추진할 필요가 있음. - 현장의 근로자에게 ‘산재은폐’의 폐해와 위법성/불법성을 알리고 필요한 상담과 조언을 받기 위한 안내 포스터나 리플릿을 제작해 공사 현장이나 원청사업자의 사무소뿐만 아니라 전문공사업자의 사무소와 종업원 숙소에 게시하는 등 노동자 등에 직접 전함. 모바일 포스터 전단 제작 - 지방행정관서에 '산재 은폐'에 관한 상담인력을 배치해 재해근로자 상담 창구를 개설 운영함. - 산재요양급여신청서의 사업주 확인란에 산업재해조사표 제출일자를 표기 하는 항목을 신설함. (참조: 일본 사례) ○ 신고포상금제도의 적극 활용 - 산재발생 보고가 사업주의 법적 의무로서 미보고에 따른 법적 제재에도 불구하고 사업주가 미보고를 선택하는 것은 사업주가 잘 모르거나 어리석기 때문이라기보다 산재발생 사실을 은폐할 경우 발각되지 않을 수 있음이고 믿고 있고, 산재발생이 은폐되는 한, 이득을 누릴 수 있게 됨. 이 같은 전략적 이해득실 계산의 대전제는 산재발생의 은폐가능성 에 좌우됨. - 이러한 문제를 해소하기 위해서는 산재발생을 알게 된 제3자의 제보를 활용하는 편이 더 효과적일 수 있음. 산재발생 보고제도가 산재발생의 인지를 산재 발생 사업장의 사업주의 보고나 피재해 근로자의 신고에만 의존하는 한계가 있음. 산재가 발생했을 때 그 대응 과정에 관여하는 여러 관계자들이 알게 된 정보를 직접 제보, 신고하도록 하면 사업주가 보고하지 않은 산재 발생이 드러나게 될 것이고, 사업주로서는 산재은폐/미보고의 이익을 기대하기 어렵게 됨. 산재은폐의 제보에 대한 신고포상금 제도를 적극 활용할 필요가 있음 ○ 산재은폐에 대한 형사처벌조항 신설방안 - 현행 산안법에 의하면, 이러한 은폐행위에 대해서는 과태료만 부과할 수 있어 사업주의 산업재해 발생 사실의 은폐행위를 방지하는 데 한계가 따른다. 이 점에서 사업주의 은폐행위를 방지하기 위하여 적정한 형벌로써 대응하는 것은 기업범죄로서의 은폐행위를 방지하는 데 일정한 기여를 하게 될 것임. - 금지규정 신설방안: 은폐행위의 금지규정 신설은 기본적으로 산안법 제10조 제3항에 그 근거를 두어야 할 것임. 산안법 제10조는 사업주로 하여금 산업재해 발생의 기록 및 보고 등의 의무를 규정하고 있기 때문임. 문제는 산업재해 발생사실의 은폐행위에 대하여 기존의 과태료가 아닌 형벌로써 대응하고자 할 경우에는 현행 산안법 제72조 제3항 제1호에 규정된 미보고 및 허위보고와 구분되는 은폐행위에 특유한 개념적 표지를 명시해야 하는 점임. 그렇지 않으면 은폐행위에 대하여 과태료를 부과해야 할 것인지, 형벌로써 처벌해야 할 것인지 분명하게 될 수 있고, 이로써 죄형법정주의의 명확성원칙을 위반함과 동시에 시민의 예측가능성과 신뢰성도 확보할 수 없게 하기 때문있음. 산업재해 발생사실의 은폐행위를 구성하는 주관적 요소와 객관적 요소를 조합하여 은폐행위의 개념을 정의해보면, 은폐행위란 “부정한 목적으로 산업재해 발생을 은폐하는 행위”로 정의할 수 있음. - 처벌규정 신설방안으로서 산안법 제68조 제1호에 명시되어 있는 ‘중대재해 발생현장의 훼손’행위는 그 의미에 있어서 ‘은폐’와 유사함. 훼손은 은폐의 적극적 방법의 하나로 봄. 그리고 불법의 관점에서 보면, 중대재해 발생현장을 훼손하는 행위와 특정한 목적을 가지고 산업재해 발생 사실을 은폐하는 행위는 유사한 것으로 볼 수 있음. 이 점에서 산업재해 발생 사실의 은폐행위에 대한 벌칙규정은 산안법 제68조 제1호에 규정된 형벌 및 법정형의 범위와 동일하게 명시하면 될 것으로 판단됨. - 공범자에 대한 처벌규정은 사업장의 조직적 은폐행위가 있을 수 있어 도급 관계의 원도급인 등에 관하여 은폐행위를 교사 또는 공모한 자를 처벌하기 위해서는 산안법 제68조 제4호에 “부정한 목적으로 산업재해 발생을 은폐하도록 교사하거나 공모한 자”라는 별도의 처벌규정을 둘 필요가 있음. ○ 산재발생보고제도 활성화방안으로서 시정권고 도입 - 여전히 제도를 인지하지 못해 산업재해조사표를 미제출한 사업장의 90% 이상이 재해가 처음 발생한 사업장이며, 93%가 50인 미만 사업장으로서 산업안전보건관리체계를 제대로 갖추지 못한 사업장으로 조사되었다. 최초 재해 발생 사업장 등 제도 미인지 사업장을 대상으로 시정기회를 부여함으로써 산재발생보고를 독려할 현실적인 필요성 있음 - 물론 시정기회 부여로 인해 산재은폐 사업장이나 기존에 산재발생을 보고한 적이 있는 사업장 또는 설령 최초의 재해발생 사업장이라 하더라도 산안법 제15조의 안전관리자나 제16조의 보건관리자를 선임하여야 하는 사업장 등에 대해서는 시정기회가 부여되어서는 안 될 것임. 왜냐하면 사업주에게 면죄부를 주게 되는 불합리한 문제가 발생할 수 있으므로 적용이 제외되어야 할 것임. - 이와 같은 점을 종합적으로 고려해볼 때, 최초의 재해가 발생한 사업장과 50인 미만 사업장으로서 안전보건관리체계 미구축 사업장의 경우는 산재발생보고제도를 알지 못하고 추정되는 기준으로 적절할 것이며, 시정기회부여 일수는 15일로 하되, 미 시정시 단순미보고로서 즉시 과태료를 부과하는 것이 타당함. ○ 산재보험료 부당이득 환수방안 - 개별실적요율이 적용되는 소속 기업에서 보험요율 인상을 우려해 산재처리나 산재발생보고제도를 모두 이행하지 않는 행위가 만연해 보험료 부당 이득의 문제가 심각한 사회적 문제로 야기되고 있으며, 특히 건강보험으로 보험사고를 처리하고 본인부담 부분과 보상금을 기업이 부담하는 형태로 공상처리가 진행되면서 건강보험 재정에도 부정적 영향을 미치고 있음. 따라서 부당하게 보험료율을 감면받는 부정행위를 제재할 수 있는 환수방안 마련을 위한 입법정책적 논의가 필요함. - 즉, 보험료 납부의무자로서 사용자가 보험료율 할인적용에 따라 신고 후 부담하는 보험료가 산재은폐라는 부정행위가 원인이 되어 발생한 금액이기 때문에 이는 중대하고 명백한 하자있는 신고행위이므로 당연무효가 되며 그 결과 부당이득에 해당함고 해석할 수 있음. - 우선 부당이득 환수조치에 관한 산재보험료의 법리적 타당성을 판례의 법리를 통해 확인하였으며 유관입법을 검토한 결과 보험료징수법 제15조 제 2항 후문에 신설하는 방안 또는 제3항에 별도로 환수규정을 신설하는 것이 적절해 보인다. 후단에 “고용노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보험료를 할인 받은 경우 그 할인된 부분을 취소하고, 산재보험료율을 다시 산정하여 부과함.”는 형태로 환수조치 규정을 도입할 수 있음. ○ 사업장 응급환자 발생시 효과적인 이송체계 마련 - 의료인에 의한 산업재해 은폐를 예방할 수 있는 근거가 될 수 있는 법적인 규제 내용은 의료법 시행규칙 제9조(진단서의 규제사항) 중 ②항의 질병의 원인이 상해(傷害)로 인한 것인 경우에는 상해의 원인 또는 추정되는 상해의 원인 등 9가지 사항을 적어야 함. 또한 이러한 진료기록부 등에 대해 거짓으로 작성하거나 고의로 사실과 다르게 추가 기재·수정할 수 없도록 명시하고 있음. - 상기의 법률을 근거로 산업재해 은폐에 관련된 의료인을 처벌할 수 있음. 그러나 은폐와 관련한 의료인, 사업주 등의 당사자들이 해당 사항을 암묵적으로 은폐했을 때는 이를 확인할 수 있는 방법이 없기 때문에 감시ㆍ고발 활동을 권장하기 위하여 “불법 산업재해 신고 포상금 제도”를 운영하여 은폐 사항을 적극 발굴할 필요 있음 Ⅴ. 활용방안 및 기대성과 ○ 동종재해에 대한 재발방지대책의 실효성 확보 ○ 산재미보고 및 산재은폐 제재수단의 실증적 근거 확보 ○ 위반의 경중에 따른 비례적인 제재수단 적용으로 산업안전보건정책의 비례성과 균형성 확보 Ⅵ. 중심어 산재발생보고제도, 사례조사, 산재은폐, 산재미보고, 산재미처리 Ⅵ. 참고문헌 및 연락처 송강직/이진국, 산업재해 은폐에 대한 처벌방안, 산업안전보건연구원, 2015 ▶ 연구책임자 : 조흠학
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