연구 보고서
중장기적인 정책연구과제와 대안을 포괄적인 시각에서 이론적 · 실중적 분석을 통해 제시함으로써 연구원의 설립목표를 가장 잘 실행하고있는 보고서입니다.
산재예방 5개년 계획의 정책추진 및 대응방안 연구
- 연구책임자
- 조흠학
- 수 행 연 도
- 2017년
- 핵 심 단 어
- 주 요 내 용
- , 1. 연구 목적 및 필요성 ○ 현행 산업안전보건법 제8조에서는 고용노동부장관에게 산업재해 예방에 관한 중 장기 기본계획을 수립하도록 하고 있음. ○ 이에 따라, 현행 제4차 산업재해 5개년 계획에서는 “안전한 일터, 건강한 근로자, 행복한 대한민국”이라는 비전하에, 선진국 수준의 안전 일터 구현(사망사고만인율 2019년 0.3？대, 중상해재해율(휴업 90일 이상) 2019년 0.1%대)을 목표로 하고 있고, 이를 위해 ① 안전보건 주체별 책임 강화를 통한 안전보건 질서 확립, ② 인프라 확충과 대응 능력 보강을 통한 안전보건정책 역량 강화, ③ 교육 강화와 인식제고를 통한 실천 중심의 안전보건 문화 확산을 기본방향으로 설정하고, 이에 따른 4대 추진과제 및 전략과제를 설정 ○ 그렇지만 현행 제4차 산업재해예방 5개년 계획의 성공적인 완수를 위해서는 두 가지의 전제조건이 갖추어져야 할 것임 - 우선, 2015년 수립된 제4차 산업재해예방 5개년 계획에서 당초 설정된 세부추진과제가 추진일정에 맞춰 추진되고 있는지를 평가하고 미진한 추진과제를 효과적으로 추진할 수 있는 방안 및 대책을 강구하는 것이 필요 - 다른 한편, 제4차 산업재해예방 5개년 계획이 수립될 당시와 정책추진여건에 변화가 있는지를 검토하고 이에 따라 변화 또는 수정된 목표를 설정하고 이를 추진하는 것이 필요 ○ 이에 따라, 본 연구의 주된 목적은 제4차 산업재해예방 5개년 계획에서 지향하는 비전이 성공적으로 달성될 수 있도록 지원하기 위해 제4차 산업재해예방 5개년 계획의 정책추진 방향을 재검토하는데 있음. - 이를 위해 본 연구는 2015년 수립된 제4차 산업재해예방 5개년 계획에서 설정한 추진과제에 대한 평가를 통해 향후의 추진방향을 검토하는 것으로 세부적인 목표로 설정 - 더불어 본 연구에서는 산재예방 정책추진 여건 변화가 산업안전보건에 미치는 영향을 검토하여 이에 대한 선제적 대응을 위한 제4차 계획에 대한 보완계획을 마련하는 것을 검토하고자 함 2. 연구 내용 및 방법 ○ 연구의 필요성과 목적에 따라 본 연구는 다음과 같이 구성됨 - 우선 현재 우리나라 산업안전보건의 현황을 파악하기 위해 산업재해 발생현황에 대한 분석을 진행 - 그 다음으로, 비교법적 방법론으로 해외에서는 우리나라의 산재예방 5개년 계획과 같은 산재예방정책을 실시하고 있는지를 검토. 이와 관련해서 본 연구에서는 우리나라보다 산재발생이 높지 않은 영국, 프랑스, 일본, 독일의 사례를 검토 - 다음으로, 현행 4차 산재예방 5개년 계획의 추진현황 및 성과를 분석한다. 여기에서는 우선 이전 산재예방정책과 현행 제4차 산재예방 5개년 계획의 주요 내용을 살펴보고, 이에 대한 추진현황, 현행 산재예방 5개년 계획 및 그 이행에 대한 노사의 평가를 검토 - 결론에서는 현행 산재예방 5개년 계획의 개선과 관련된 내용을 제시 3. 연구결과 ○ 본 연구에서 현행 제4차 산재예방 5개년의 추진방향과 관련하여 다음과 같은 개선사항 등을 제시하고자 함 □ 추진전략 1. 안전보건책임 명확화 ○ 사업주의 책임 강화 - 원청사업주의 책임 강화를 위해 산업안전보건법 제29조와 이에 따른 하위 법령의 대폭적인 개정이 필요하고, 법령 개정에 있어서는 도급의 유형에 따른 도급인의 의무범위를 명확히 하여 해석·적용상 실효성을 제고하는 것이 필요 - 발주자 책임을 강화와 관련해서는 발주자에게 작업자에 대한 안전을 확보할 책무를 지도록 하는 방안 검토. 공사단계별 발주자의 책무와 관련해서는 영국의 건설산업 발주자의 책임 - 유해·위험성이 특히 높은 작업에 대하여는 도급 금지 등을 검토. 유해위험작업 도급 인가대상 확대와 도급 인가기간 설정 등 인가제도 강화. 사내하도급뿐만 아니라 사외하도급도 포함 ○ 특성별 안전보건관리 체제 확충 - ‘안전보건관리담당자’의 업무를 외부 안전보건관리전문기관에 위탁할 수 있는 위탁관리의 범위와 대상이 적절한 지에 대한 재검토 필요 - 300인 이상 사업장에 안전보건관리 위탁을 제한하고 비정규직으로 고용되고 있는 안전보건관리자의 정규직화와 관련하여, 현행과 같이 300인을 위탁의 가부를 나누는 기준인원으로 하는 것이 타당한지, 아니면 그 보다 더 적은 상시근로자수를 기준으로 하는 것이 적절한 지에 대한 검토 필요 ○ 기업의 투자 확대 - 공정안전보고서의 내용을 인근지역의 주민이 쉽게 알 수 있도록 거주지 주변 화학물질 사용 실태, 예상되는 사고 유형과 대처 방법을 중심으로 알기 쉽게 정리하여 널리 홍보 - 건설업 산업안전보건관리비와 관련하여, 인건비는 관리비에서 제외하거나 그 차지하는 비중의 상한을 제한. 현재는 안전관리자를 겸직할 수 있는 일부 사업에 대해서만 비중의 상한을 규정 ○ 근로자의 참여와 역할 강화 - 급박한 위험과 관련하여 사용자로 하여금 근로자가 위험고지를 할 수 있는 절차를 설계하도록 하고, 근로자의 고지에 따른 조치내용을 서면화하고 이를 보관하게 하며, 보관한 내용을 행정 감독할 수 있는 권한을 규정 - 위험성평가와 관련하여 이에 참여할 근로자의 선출방법, 근로자가 의견을 제시할 수 있는 권리, 위험성평가 내용에 대한 근로자의 의견 기재 등 참여를 실질적으로 보장할 수 있는 절차와 실체에 관한 구체적 규정 보완 ○ 정부의 정책효과성 제고 - 사망재해, 중대한 장해를 남기는 재해를 중심으로 예방정책을 설계하고 집행. 사망재해를 바탕으로 정책의 입안이 이루어져야 하고, 중대재해의 유형과 정도를 나누어 이에 대한 통계를 정기적·계속적으로 생산하여 “사망재해+중대재해”가 다발하는 산업 혹은 사업장을 집중 관리하는 방식으로 정책을 전환 - 아울러 ‘중대 산업재해 예방대책’에서 밝히고 있는 국민참여 사고조사위원회의 활동이 1회성에 그치지 아니고 분야별로 조사된 재해현황과 향후 방지대책 등이 종합되어 이후의 산재예방계획에 체계적으로 반영될 수 있는 자료수집 및 관리 체계를 마련할 필요 ○ 전문기관의 역할 재정립 - 시행규칙 별표8의2에서 정하고 있는 직무교육과 관련하여, 직무교육을 받아야 하는 대상자와 직무교육 시간 및 내용은 추상적으로 법정되었으나 교육의 내용이 실질적으로 안전보건관리에 기여하고 있는지, 특정 사업장에 효과적으로 적용될 수 있는 구체화된 직무교육인지에 대한 관리체계 점검 필요 □ 추진전략 2. 안전보건 대응능력 제고 ○ 위험기계·기구 안전검사 대상 추가 - 안전인증이나 안전검사 대상 기계·기구는 정기적·계속적인 실태조사를 통하여 그 범위를 조정 - 한편, 최근 대형크레인 사고가 빈발하면서 크레인의 안점검사와 아울러 크레인의 연식을 속이는 등의 수법으로 안전검사를 탈법한다는 지적이 있는바, 안전검사의 전제가 되는 위험기계·기구에 관한 기본정보의 정확성을 보장할 수 있는 제도 개선과 조사 필요 ○ 밀폐작업시 안전보건조치 강화 - 밀폐작업과 관련하여 사용주가 작성한 ‘밀폐공간작업 프로그램’ 및 이에 따른 안전상 조치가 실효적으로 작동될 수 있도록 적극적인 홍보와 감독 필요 ○ 소음발생 사업장 관리 강화 - 소음측정결과의 객관적인 타당성을 확보하기 위한 조치 필요 ○ 배달사고 예방대책 마련 - 특수형태근로종사자 또는 1인 자영업자 형태의 배달업자의 보호방안 마련. 예컨대 오토바이의 임대업자에 대한 보호구지급 및 관리의무 등의 부여 - 사망사고가 청소년 연령대에 집중되어 있다면 이들 연령대 청소년의 배달금지나 제한도 검토 ○ 맞춤형 안전보건지원 강화 - 신규근로자의 교육 내용에 해당 근로자가 배치될 사업장의 담당자가 직접 해당 사업장의 구체적인 안전보건상 위험요소를 설명하는 것을 포함시킬 방안 검토 - 장년근로자에 대하여는 신체의 기능저하를 보강할 수 있는 안전시설과 표시 등의 개선 필요 ○ 감정노동근로자 보호방안 - 감정노동자의 직무스트레스 예방을 위하여 산업안전보건법령상 보건조치의 한 유형으로 고객응대로 인한 직무스트레스 예방 및 관리의무의 구체적인 내용을 규율 - 법률 개정을 고려한다면 산업안전보건법 제24조의 개정 ○ 관리대상 화학물질 범위 확대 및 유해·위험성 평가 프로세스 구축 - 국내 실험절차를 간소화하여 관리대상물질로 지정할 수 있는 법령개정 검토 - “화학 물질안전보건자료(MSDS) 영업비밀 사전심사제도”와 관련하여, 영업비밀의 범위를 국제적으로 일반적으로 통용되는 기준을 바탕으로 명확히 하고, 그 유해·위험성을 객관적으로 평가하고 적절한 수준에서 공개할 수 있는 절차와 기준을 마련 - 최소한 적어도 CMR 물질(발암성, 돌연변이성, 생식독성 물질)에 대해서는 영업비밀보호에서 제외할 필요 ○ 유해 작업환경 관리 강화를 위한 차등관리 - 현행 ‘화학물질 및 물리적인자의 노출기준(고시)’과 관련하여, 노출기준에 미치지는 아니하나 관리대상이 되는 기준 정립 □ 추진전략 3. 확고한 안전보건기반 구축 ○ 법체계 선진화와 법 적용범위 확대 - 현행 산업안전보건법은 의무부담 주체인 사업주가 직접 고용한 근로자를 보호대상으로 하고 있는 바, 이후의 개정은 사업주가 관리하는 사업장에서 노무를 제공하면서 결합한 모든 노무제공자의 안전과 보건을 보호하는 방향으로 전환 - 이를 위해서는 도급인의 안전보건조치를 규정한 제29조의 개정과 아울러, 제29조 이외의 도급인 의무규정 및 근로자와 비슷한 지위에서 노무를 제공하는 특수형태근로종사자 및 영세사업주의 안전보건에 관한 규정들이 입법 ○ 법 위반에 대한 제재 수단 합리화 - 가중 처벌되는 고의나 상습성의 의미를 정밀하게 정의할 필요. 만일, 형사처벌로서의 고의·상습성 판단이 어렵다고 판단된다면 산재다발 사업장에 대한 행정처분을 다양화하고 강화하는 또 다른 방식을 적극적으로 고려 - 형사처벌 강화나 관련부처의 행정처분 강화를 통한 엄격한 책임추궁은 사법기관 및 관련 부처와의 업무조율이 중요하고, 관련 기관과 책임강화에 관한 공감대를 형성하는 노력 필요 - 이행명령의 미이행에 대한 제재와 관련하여, 벌칙규정을 바로 적용할 의무위반의 유형과 이행강제금을 적용할 의무위반의 유형을 명확히 구분 - 예방적 감독행정도 강화되어야 하므로 현재의 감독인력 운영 방식에 대해서도 논의 필요 ○ 위험성평가 체계로의 전환을 위한 준비 - 위험성평가가 노동현장에서 실질적인 산재예방수단으로 자리매김을 하려면 평가의무 위반에 따른 벌칙 신설과 더불어 평가결과를 사업장 산재예방 수단의 핵심적 부분으로 사용하도록 하는 정책이 개발되어야 하고 이를 감독할 수 있는 행정력이 뒷받침 ○ 산업재해 통계 산출 및 분석 강화 - 재해발생 은폐와 과태료 부과 대상인 미보고의 구분(제72조 제3항 제1호)이 애매한 점이 있으므로 이에 대한 구체적인 집행기준을 마련할 필요 - 재해통계에 사망재해뿐 아니라 중대재해의 기준을 설정하고 재해발생을 별도로 구분하여 공표 - 업종별로 사망재해가 다수 발생하는 건설업 같은 부문은 원청 및 하청 사업주를 구분하는 등 보다 세분화된 재해공표 □ 추진전략 4. 실천 중심의 안전보건문화 확산 (1) 안전보건교육 제도 전면 개편 - 5개년 계획은 안전보건교육을 내실화하고자 작업현장 중심 교육을 강화하고, 교육 대상에도 발주기관의 담당자 교육 등을 추가하고 여기에 안전교육인프라 확대도 제안하고 있으나, 위와 같은 안전교육의 강화는 모두 사업주의 지휘를 받는 중간관리자 급의 근로자가 대상임 - 그런데 기업의 안전보건시스템은 해당 기업의 최고경영자(상법상 대표이사나 업무집행지시자 등)의 안전보건에 관한 인식과 그에 바탕을 둔 안전보건정책에 크게 의존함 - 안전보건교육에 대한 사업주의 인식을 높이기 위해서는 적어도 산재사고가 다발하는 사업장에 대해서는 안전보건담당 근로자뿐만 아니라 해당기업의 최고경영자도 안전보건교육을 직접 출석하여 수강하도록 하고, 수강거부에 대해서는 엄정한 법집행을 설계할 필요 (2) 산재은폐 근절 대책의 수립과 시행 - 2017. 4. 18. 산업안전보건법 개정으로 산업재해 발생 은폐에 따른 사업주의 책임이 강화되었는바, 실효성 있는 산업보건정책의 수립과 집행을 위해서는 재해의 규모와 정도에 관한 정확한 데이터가 구축되어야 함 - 현행 산업재해 통계는 주로 산재보험의 적용 여부에 따라 의존하고 있는 바, 향후의 통계는 산재보험 통계뿐 아니라 5개년 계획에서 밝히고 있는 것처럼 재해조사방식으로 산재보상통계 이외에 경제활동인구조사 등 각종 통계를 적극적으로 활용하는 실행 방식에 관한 논의가 필요 4. 활용방안 및 기대성과 ○ 산재예방 5개년 계획의 정책 추진 방향에 관한 이론적·실천적 근거자료로 활용 ○ 현행 제4차 산재예방 5개년 계획의 이행실적 평가와 보완이 필요한 사항 확인 및 대안 제시 5. 연락처 - 연구책임자 : 산업안전보건연구원 정책제도연구부 조흠학
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