1. 연구배경

타워크레인은 지브를 선회시켜 중량물을 상하, 전후 또는 좌우로 이동시키는 장치로서, 건설현장에서 고층건물을 건설하는 작업에 사용되는 건설기계이다. 이와같은 타워크레인의 작업 특성에 따라 고소작업이 많고, 중량물을주로 다루기 때문에 산업재해 발생의 위험성이 높다.  2013년부터 2017년까지 발생한 타워크레인 관련 사망사고 총 26건 중 약 70%에 해당하는 18건이 타워크레인 설치·해체 작업 중 발생하여, 타워크레인에 의한 사망사고는 설치·해체 작업과 연관이 높다고 할 수 있다. 이와 관련하여, 정부는 타워크레인 중대재해 예방대책의 일환으로 타워크레인 설치·해체 작업자의 역량 강화를 도모하고, 타워크레인 설치·해체 작업 중 발생하는 사망사고를 예방하며, 해당 작업의 전문성을 부여하고자 타워크레인 설치·해체 기능사 자격을 2019년 6월에 신설하였다. 그러나, 현재까지 과정평가형 타워크레인 설치·해체 기능사 교육을 할 수 있는 인증 교육기관이 부재하고, 타워크레인 설치·해체 기능사 자격에 대한 취득 희망자 또는 교육 수요자의 관심 부족 등으로 인해 해당 과정이 운영되지 않고 있는 실정이다. 이에 따라, 관련 법령과 연구관련 문헌조사, 국가기술자격제도 및 국외 유사자격에 대한 검토 및 실태조사 등을 통해 타워크레인 설치·해체 기능사에 적합한 자격제도를 검토하고, 이에 따른 세부 검정기준과 운영 및 발전방안의 마련이 필요하다.

2. 주요 연구내용

본 연구는 국내·외 선행연구 및 문헌고찰, 국외 타워크레인 관련 자격제도 및 국내 유사자격제도 분석, 타워크레인 설치·해체 작업환경과 자격제도 인식에 관한 실태조사, 자격제도의 시행을 위한 세부 기준 및 운영방안의 마련, 과정평가형 자격제도의 활성화 및 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙의개선 및 발전방안의 마련으로 구성되어 있으며, 각 내용별로 다음과 같은 연구를 진행하였다.

1) 국내·외 선행연구 및 문헌고찰

타워크레인 설치·해체 작업을 포함한 현황, 연구동향, 법령과 규칙 및 기준, 관련 자격제도 및 교육 등에 대한 조사와 분석 등 문헌고찰을 실시하였다.

첫째, 산업안전보건법, 건설기계관리법 및 건설기술진흥법 등을 분석하여, 제조·수입·검사, 안전, 작업계획서, 자격으로 분류하여 법령을 정리하였으며, 특히 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙에 대한 분석을 통하여 타워크레인 설치·해체 작업에 필요한 자격에 대하여 정리하였다. 또한, 산업안전보건교육원에서 운영하는 타워크레인 설치·해체 신규·보수 교육, 신호수 교육, 검사원 교육 및 줄걸이 작업안전 전문가 교육 등에 대한 교육과정을 분석하였다. 이와 함께, 타워크레인 설치·해체 작업을 포함한 타워크레인 관련 연구 및 정책 등을 국내 및 국외로 구분하여 분석하였으며, 해당 연구들에서 제시하는

사고예방 대책을 함께 분석하였다.

둘째, 국내에서 시행되고 있는 타워크레인과 관련된 자격제도에 대해 분석하였으며, 타워크레인 설치·해체와 유사한 종목인 타워크레인 운전기능사, 천장크레인 운전기능사, 컨테이너크레인 운전기능사, 기중기 운전기능사에 대한운영형태, 필기 및 실기시험 과목, 검정형태, 응시자 현황에 대해 분석하여 제시하였다.

마지막으로 NCS(국가직무능력표준)의 타워크레인 설치·해체 직무에 대해 분석하였으며, NCS에서 제시하는 12개 능력단위와 학습모듈을 대상으로 능력단위요소와 수행준거에 대한 분석을 실시하고, 타워크레인 설치·해체 기능사 자격의 기준 제시에 활용하였다.

2) 국외 타워크레인 관련 자격제도 및 국내 유사자격제도 분석

타워크레인 설치·해체 및 운전을 포함한 유사 자격, 면허, 인증 또는 교육제도를 운영하는 외국의 사례를 조사하고 해당 내용을 분석하였다. 대상 국가들은 북미 지역에서 미국과 캐나다를 대상으로 하였으며, 인증기관에 대해서는 타워크레인을 포함한 크레인 운전에 대한 인증기관인 NCCCO(National Commission for the Certification of Crane Operators)를 중심으로 조사 및 분석하였다. 유럽 지역은 영국, 프랑스, 독일을 대상으로 하였고, 기관에 대해서는 영국의 건설관련 직업교육 및 인증기관인 CPCS(Construction Plant Competence Scheme)와 타워크레인을 포함한 크레인 운전에 대한 유럽연합의 자격 인증기관인 ECOL(European Crane Operators License) 을 중심으로 조사 및 분석하였다. 그리고, 아시아 지역에서는 일본, 중국, 홍콩, 싱가포르를 대상으로 국가기술자격 또는 면허, 인증과 교육제도에 대한 조사 및 분석을 실시하였다. 특히, 자격에 대해서는 각 국가별 자격인증기관 홈페이지를 통하여 해당 자격제도에 대해 조사하였다. 북미와 유럽은 국가기관에서 운영하지 않고, 민간기관교육을 이수하였을 때 국가기관에서 인정해주는 방식으로 운영되고 있다. 아시아는 일본의 경우에 국가기관이 타워크레인 설치·해체와 관련된 자격을 운영하고 있으며, 일본을 제외한 나머지 국가에서는 북미 또는 유럽과 유사하게 민간기관에서 주관하는 교육을 이수하고, 국가기관에서 인증을 받는 방식을 사용하고 있었다.

이와 같은 차이는 타워크레인이 반드시 필요한 고층 건축물의 시공과 민간기관에서 구축한 교육시스템과 밀접한 관련이 있다고 할 수 있다. 즉, 고층건축물의 시공이 적은 북미나 유럽에서는 타워크레인 설치·해체 또는 상승작업이 많지 않으므로 사고의 위험성이 상대적으로 낮다고 할 수 있다. 그리고, 타워크레인 제조사 또는 임대업체에서 자체 설치·해체팀을 운영하거나 직영교육을 진행하고, 민간협회(기관)에서도 체계화된 교육을 진행하기 때문에 타워크레인 설치·해체 관련 국가기술자격이나 인증제도가 불필요한 것으로 판단된다. 이와는 다르게, 아시아에서는 고층 건축물(아파트, 상업시설 등)의 시공이 많고 이에 필요한 타워크레인 등록 대수가 많기 때문에 설치·해체 작업중 사고가 많이 발생하고 있으므로, 타워크레인 설치·해체 관련 국가기술자격이나 인증제도를 운영하는 것을 확인하였다.

다음으로, 과정평가형과 검정형 검정방식으로 운영되고 있는 우리나라의 국가기술자격제도에 대한 조사 및 분석을 실시하였다. 검정형 및 과정평가형 자격제도에 대하여 응시자격, 검정절차, 평가방법 등을 조사하고 차이점을 비교하였다. 검정형 자격제도는 자격등급별(기능사, 산업기사, 기사, 기능장, 기술사)로 응시자격, 검정기준 및 방법 등을 조사하였으며, 과정평가형 자격제도는 해당 자격제도의 개요 및 타워크레인 설치·해체 자격제도와 이와 유사한 자격제도의 운영방식에 대해 조사하였다. 검정형과 과정평가형 자격제도의 차이점에 대해 분석하여 제시하였으며, 두 자격제도는 응시자격, 검정절차, 평가방법, 자격증 기재내용 등에서 차이가 있음을 확인하였다.

마지막으로 국가기술자격제도의 수탁·운영법인·기관에 대해서 조사하여 분석하였다. 현재 국가기술자격은 주관기관인 한국산업인력공단에서 대부분 진행하고 있으나, 50개의 자격종목은 수탁기관에서 운영하고 있는 것으로 나타났다. 수탁기관은 대한상공회의소(15종목), 한국원자력안전기술원(3종목), 영화진흥위원회(2종목), 한국콘텐츠진흥원(3종목), 한국방송통신전파진흥원(18종목), 한국광해광업공단(7종목), 한국데이터산업진흥원(1종목), 한국디자인진흥원(1종목) 등에서 수탁받아 국가기술자격을 운영하고 있음을 확인하였다.

3) 타워크레인 설치·해체 자격제도 인식에 관한 실태조사

타워크레인 설치？해체 작업실태와 기능사 자격제도에 대한 현장 종사들의 인식과 운영 및 발전 방안에 대한 의견을 수렴하기 위하여, 오프라인 및 온라인 설문을 이용한 실태조사를 진행하였다. 실태조사를 위한 설문 문항은 연구진과 연구상대역이 협의를 통하여 작성하였으며, 타워크레인 설치·해체 분야전문가인 산업안전보건교육원의 타워크레인 설치·해체 교육을 담당하는 교수와 (사)타워크레인설치해체기술안전협회장 및 임원의 자문을 얻어 최종 문항을 확정한 후 설문조사를 진행하였다. 설문은 응답자 현황, 타워크레인 설치·해체 작업 실태(현황), 타워크레인 설치·해체기능사 자격제도 및 유해·위험 작업의 취업제한에 관한 규칙 등 4가지 항목에 대해서 총 44문항으로 구성하였다. 설문조사 결과, 설문 응답자의 대부분은 수도권 지역에 등록된 경력 10년이상의 작업팀장이었으며, 작업 대상 건축물은 총공사비 500억원 이상, 타워크레인 5대 이상이 설치되는 아파트와 학교 및 업무용으로 조사되었다. 설문에 응답한 타워크레인 설치·해체작업 종사들은 대부분 교육을 이수하였으며, 유사자격인 비계 기능사는 일부 보유하고 있으나, 판금제관 기능사는 보유하고 있지 않은 것으로 조사되었다.

타워크레인 설치·해체 작업환경과 관련하여, 실제 설치·해체 작업에 참여하는 팀 구성은 대부분 5∼6인이며, 이 구성은 응답자들이 적정하다고 생각하는 인원과 비슷하였다. 그리고, 대부분 2인 1조로서 팀장, 상부와 하부에서조립 및 해체 등 작업자로서의 임무와 함께 신호수 또는 줄걸이 작업까지도 수행하였으나, 작업보조원의 역할은 낮은 것으로 나타났다. 설문에 응답한 작업자들은 해외 메이저 제조사들의 고정식 T형 또는 L형 타워크레인 설치·해체를 주로 수행하는 것으로 조사되었다. 이와 함께 타워크레인 설치, 상승 및 해체작업 과정에서 안전사고 발생 가능성이 높은 것으로 나타났으며, 응답자의 약 45%가 직·간접적 안전사고를 경험한 것으로 나타났다. 현행 산업안전보건법 시행령에 따른 타워크레인 설치·해체 작업자 등록 기준에 대해서 응답자의 약 29%가 작업 중 안전 확보가 어렵다고 생각하고 있으며, 이를 위한대책으로 50% 이상의 응답자가 새로운 자격의 신설 또는 보충 과정의 이수가 필요하며, 이와 관련하여 타워크레인 설치·해체 기능사 자격은 반드시 필요한 것으로 조사되었다.

타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도와 관련하여, 응답자의 약 45%는 과정평가형으로 편제되어 있는 자격의 신설을 모르고 있었으며, 실질적으로 운영이 안되는 이유에 대해서는 교육·훈련에 참여할 수 있는 시간의 부족과 인증 교육기관의 부재가 주요한 이유로 나타났다. 타워크레인 설치·해체 기능사 자격에 적합한 검정방식은 과정평가형과 검정형에 대한 의견이 양립하였으며, 검정형 시행 시 필기시험은 대부분 50∼60문항, 실기시험은 필답과 작업의 혼합형으로서 2∼3명 단위의 팀 작업을 선호하는 것으로 나타났다. 작업형 실기시험에서는 조립, 연결 및 상승작업이 평가에 반영될 필요가 있으며, 작업보조원의 임무에 대한 평가 반영은 의견이 엇갈렸으며, 자격시험 시 행기관에서 타워크레인 운전, 신호수, 줄걸이 작업자와 함께 작업보조원도 지원이 필요한 것으로 조사되었다. 그리고, 응답자의 대부분은 과정평가형 자격이 필요하다고 인식하였으며, 현재 교육프로그램을 운영하고 있는 안전보건공단(산업안전보건교육원)이 주관하여 수도권과 비수도권에서 각각 교육·훈련 기관의 운영을 희망하는 것으로 나타났다.

유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙에 대해서는 응답자의 대부분이 인식을 하고 있으며, 타워크레인 설치·해체작업과 관련하여 유사자격인 비계기능사와 판금제관기능사 자격을 인정하는 것이 가장 큰 문제점으로 나타났다.

그리고, 타워크레인 설치·해체 기능사 자격이 운영되었을 때 유사자격에 대해서 불인정해야 한다는 의견이 응답자의 절반이었으며, 신규 자격 취득을 위한 유사자격자들에 대해서는 2년 이하의 유예기간을 부여 후 시험에 응시하거나 24시간의 보충교육을 이수한 후 타워크레인 설치·해체 기능사 자격을 인정해 야 한다는 의견이 다수였다. 또한, 유사자격자들이 타워크레인 설치·해체 기능사 자격시험에 신규 응시할 때 면제가 가능한 시험에 대해서는 응답자의 절반 이상은 필기시험의 면제가 가능한 것으로 의견을 제시하였다.

이와 함께, FGI(Focus Group Interview)를 통하여, 타워크레인 임대업 및 설치·해체업 종사자들을 대상으로 타워크레인 설치·해체작업의 실태, 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙에 대한 인식 등을 파악하였다. 타워크레인 설치·해체 작업에 투입되어야 하는 적정인원에 대하여, 임대업체는 5명이 적정하다고 판단하고 있지만, 설치·해체 작업자는 6명이 적정하다는 의견을 제시하였다. 또한, 임금의 경우에는 임대업체의 경우 팀 기준으로 일당 300~350만원을 지급한다고 하였으나, 설치·해체 작업자는 일당을 280~300만원을 수령한다고 하였다. 적정 팀 인원과 임금에 대해서는 차이가 있지만 타워크레인 설치·해체 기능사 자격은 양쪽 모두 필요하다고 판단하고 있으며, 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙 개선 시, 비계기능사는 인정이 가능하지만, 판금제관기능사는 불인정해야 한다고 의견을 제시하였다.

4) 타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도 기준 및 운영방안 제시

타워크레인 설치·해체 기능사는 현재 과정평가형 자격제도로 편성되어 있으며, 기계장비설비·설치의 중직무분야 중 기능사에 편제되어 있음을 확인하였다. 이에 따라, 현재 편제되어 있지 않은 검정형 자격제도로 타워크레인 설치·해체 기능사를 편성할 때, 「국가기술자격법」에 의거한 기능사 자격으로 기계 직무분야 중 건설기계운전·정비 중직무분야에 편성하였으며, 현재 운영되고 있는 유사 자격제도와 동일한 기준을 적용한 응시자격, 검정기준, 검정 시행 형태 및 횟수, 합격 결정 기준을 제시하였다. 시험과목에 관하여, 필기시험은 타워크레인 구조 및 설치·해체작업으로 편성하였으며, 실기시험의 경우, 실태조사 및 FGI에서 언급된 내용을 반영하여 기초·공통과제와 타워크레인설치·해체 실무로 편성하였다. 각각의 시험과목에 대한 출제기준은 주요항목,세부항목, 세세항목 3단계로 분류하여 제시하였으며, 산업안전보건교육원에서 진행하는 타워크레인 설치·해체 신규 교육과정과 타워크레인 설치·해체 직무의 NCS(국가직무능력표준) 학습모듈의 연계를 위하여 해당 학습모듈의 내용 및 평가방법을 준용하였다. 실기시험에 대하여, 출제기준에 따른 평가기준과 세부평가표를 제시하였으며, 이들은 각각 평가항목, 평가기준, 배점을 포함하도록 제시하였다. 특히, 세부평가표를 제시할 때, 실태조사와 FGI에서 평가가 가능하다고 언급되었던, 마스트, 메인 지브, 트롤리 와이어 설치·해체에 관한 내용을 중점으로 반영하여 제시하였다. 이와 함께, 실기시험 평가 시 필요한 안전조치와 적정 인력·시설 규모·예산에 대한 운영방안에 대하여 제시하였다.

5) 타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도 발전방안 제시

타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도의 발전방안을 제시하기 위하여 현재 편제되어 있는 과정평가형 자격제도의 문제점에 대해 검토하였으며, 과정평가형 자격제도의 외부평가 방법과 이에 대한 세부사항이 제시되지 않은 점에 대한 대안을 제시하였다. 과정평가형 자격제도의 외부평가는 NCS(국가직무가기준 등에 대해서 NCS 능력단위를 준용하였으며, 세부 평가기준과 평가표를 함께 제시하였다. 외부평가 출제기준은 NCS에 따라, 능력단위, 능력단위요소, 주요평가내용(수행준거)로 제시하였으며, 평가기준은 능력단위 요소별평가항목(NCS 수행준거)과 평가 기준을 제시하였다. 또한, NCS에서 제시하는 평가표에 기반하여 세부평가기준 평가표를 제시하였으며, 해당 평가표는세부작업 단계별 평가내용과 평가중점사항을 제시하고, 이에 대한 성취수준을 상, 중, 하로 평가할 수 있도록 제시하였다. 이와 함께, 타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도 시행에 따른 유해·위험작업 취업제한에 관한 규칙의 개선 방안을 제시하였다. 현행 규칙의 [별표 1]에 명시된 자격자에 대해서 교육이수 자격은 유지하고, 국가기술자격에 대해서는 유사자격인 비계기능사 및 판금제관기능사를 제외하고, 타워크레인 설치·해체 기능사 자격자로 변경하였다. 단, 개선(안)의 시행년도까지는 유사자격자에 대해서도 자격을 인정 하는 단서조항을 두는 것으로 제시하였다. 또한, 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙 개정에 따른 규제영향분석을 진행하였다. 타워크레인 설치·해체 작업현장의 인력 부족 문제를 해결하기 위하여 기존 규칙에 따라 인정된 자격자에 대한 인정 또는 유예기간 부여 등과 같은 대책 수립의 필요성을 제시하였으며, 현장에서 필요로 하는 인력을 적절하게 배출할 수 있는 교육·훈련기관의 설립 및 운영에 소요되는 예상 비용을 제시하였다.

6) 시사점 및 제언

본 연구에서는 타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도의 기준, 운영 및 발전 방안과 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙 개선(안)을 제시하였으며 이에 따른 시사점 및 제언사항은 다음과 같다.

타워크레인 설치·해체 기능사의 검정형 실기시험과 과정평가형 외부평가 세부항목으로 마스트, 메인 지브 및 트롤리 와이어 설치·해체를 제시하였으며, 이 항목들은 실태(설문)조사와 전문가 자문 및 FGI에서 공통적으로 제안된 항목으로서 신규 자격자의 수준에 적합한 항목이며 사고 발생 가능성이 높은 타워크레인 설치·해체 작업의 안전을 확보하기에 적합하다고 할 수 있다.

유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙 개선(안)의 제시를 통하여 타워크레인 설치·해체작업자의 전문성을 강화하였다. 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙 개선(안)은 타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도기준 및 운영·발전 방안을 반영하고 있으며, 작업현장의 자격자 확보를 위한 기존 자격자의 인정, 교육이수를 통한 자격 유지 및 유사자격 폐지에 따른 단서조항 등에 대해서도 반영하고 있으므로, 본 연구의 결과에 대한 단계적인 적용이 필요하다.

3. 연구 활용방안

타워크레인 설치·해체작업의 실태조사와 종사자의 의견, 작업 특성 및 환경을 기반으로 제시(제안)된 타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도 기준 및 운영·발전 방안은 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙, 산업안전보건기준에 관한 규칙, 고시 등 정책의 개선자료로 활용할 수 있을것으로 기대된다.

검정형 자격제도 기준 및 운영방안과 과정평가형 자격제도 발전 방안에 대한 현장성이 충분히 반영되었으므로, 타워크레인 설치·해체 현장 작동성과 작업자의 업무 숙련도를 향상에 기여할 수 있으며, 이를 바탕으로 체계적인 타워크레인 설치해체 기능사 자격제도의 운영이 가능할 것으로 기대된다.

본 연구를 통해 마련된 타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도는 타워크레인 관련 유사 기능사 자격과의 차별성을 확보하였으며, 설치·해체 중 협동작업이 필요한 타워크레인 운전, 신호수, 줄걸이작업 등과 연계성을 확보하여 실제 현장과 유사한 작업환경에서 자격제도의 운영이 가능할 것으로 기대된다.

본 연구의 결과로 제시된 타워크레인 설치·해체 기능사 자격제도 시행을 통하여 현행 유해·위험작업의 취업제한에 관한 규칙에 의한 자격자보다 전문성이 강화된 자격을 갖춘 작업자를 배출하고, 작업자의 전문성 강화를 통해 안전한 작업환경을 조성할 수 있으므로, 노동력 증가,재해율 감소, 생산성 증대 및 산업재해 보상 비용 감소 등 사회적 비용을 절감할 수 있을 것으로 기대된다.